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  • 行政诉讼自认规则及其运用
  • 来源:景盛律师事务所 发布时间:2016-02-14 10:10:42 点击次数:次

  自认规则是证据规则的一种,是法律对自认的概念、构成要件、效力等作出的具体规定。我国行政诉讼法确立的自认规则与民事诉讼法确立的自认规则不尽相同。行政诉讼自认是指在行政诉讼庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的,人民法院可以对该事实予以认定。行政诉讼自认的主体是诉讼中的当事人或其代理人,自认的时间是在庭审中,自认的对象是另一方当事人陈述的案件事实,自认的方式是明示的。行政诉讼原告自认的效力与被告自认的效力不相同。原告的自认,可以视为一种证据或证据方法,有利于法官对证据的综合分析判断和对事实作出正确判断,从而产生一定的自认效力。被告的自认,对于原告方当事人而言,是举证免除规则,产生免除原告就自己陈述的事实继续举证的效果。现行立法采纳了英美法系的观点,将行政诉讼自认作为一种证据或证据方法来看待和使用,不具有当然的证明力。现行立法对行政诉讼自认效力的规定,从原告自认的角度来说,是正确的,但从被告自认的角度来说,却是不正确的。正确认识和运用行政诉讼自认规则十分重要,笔者结合司法实践,提出运用行政诉讼自认规则应当注意的13个方面。

  自认规则是证据规则的一种,是法律对自认的概念、构成要件、效力等作出的具体规定。自认规则是一种制度设计,具有法律的规定性,表现为具体的法律规范。不同法系国家的诉讼法、同一国家不同诉讼法确立的自认规则的内容不相同。我国行政诉讼法确立的自认规则与民事诉讼法确立的自认规则不尽相同,在理论认识上和司法实践中要注意区分。

  一、行政诉讼自认的概念和构成要件

  关于自认的概念,通行的观点是:在诉讼过程中,当事人一方就对方当事人所主张的对其不利的事实,在有关诉讼文书上,或言词辩论中,承认为真实的声明或作出不予争执的表示[i]。我国民事诉讼法基本采纳了上述观点。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《民事证据规则》)第八条第一款规定:“诉讼过程中,一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示承认的,另一方当事人无需举证。但涉及身分关系的案件除外。” 第二款规定:“对一方当事人陈述的事实,另一方当事人既未表示承认也未否认,经审判人员充分说明并询问后,其仍不明确表示肯定或者否定的,视为对该项事实的承认。”我国行政诉讼法就行政诉讼自认的概念作出了与上述观点、《民事证据规则》不完全相同的规定。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政证据规则》)第六十五条规定:“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的,人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外”。该条便是对行政诉讼自认概念的规定。从该条规定可以看出,行政诉讼自认具有以下构成要件:

  (一)行政诉讼自认的时间是在庭审中

  通行的观点认为,自认的时间应当是在诉讼过程中,我国民事诉讼法将民事诉讼自认的时间也是确定为诉讼过程中,但《行政证据规则》却将行政诉讼自认的时间确定在庭审中。这种规定不仅排除了诉讼外的时间,而且排除了庭审外诉讼内的时间,即排除了庭审外的所有时间。这种规定,使行政诉讼自认规则的适用范围变窄,自认的限制增加。立法上将行政诉讼自认的时间规定得与通行的理论观点、民事诉讼自认的时间不同,其理由如何,无法得知。但是,这种规定的合理性还是值得质疑。比如,庭前准备阶段,被告方在书面答辩状中对原告起诉状诉称事实的承认;一方当事人在庭前证据交换阶段对对方当事人陈述事实的承认等,按《行政证据规则》的规定,不属于行政诉讼自认。这显然是不合理的。

  (二) 行政诉讼自认的对象是另一方当事人陈述的案件事实行政诉讼自认的对象是另一方当事人陈述的案件事实,这与《民事证据规则》的有关规定一致,但与自认规则的一般理论不一致。自认规则的一般理论认为,自认的对象是另一方当事人陈述的案件事实,但这一事实应当是对己不利的事实,对己有利的事实不是自认的对象。《行政证据规则》确定行政诉讼自认的对象是另一方当事人陈述的案件事实,既包括对己不利的事实,也包括对己有利的事实。笔者认为,行政诉讼自认的对象应该是对己不利的事实,对对己有利的事实进行自认,没有意义。

  (三)行政诉讼自认的方式是明示的

  《行政证据规则》将行政诉讼自认的方式确定为明示的方式,排除了默示的自认的方式,这与《民事证据规则》有关规定、通行的理论观点不同。民事诉讼自认的方式,不仅包括明示的方式,也包括默示的方式。《民事证据规则》)第八条第二款规定,便是对默示的自认方式的规定。《行政证据规则》将默示的自认方式排除,立法考虑的主要原因是保护诉讼能力较低的当事人的合法权益[ii]。笔者认为这种规定不妥,不应该排除默示的自认方式。承认默示的自认,是基于诉讼当事人维护自己受争议的利益的本性。法律赋予了诉讼当事人对对方当事人主张的事实进行陈述的诉讼权利,如果对方主张了对己不利的事实,则一个正常的、有理性的人就会起而争执,不可能保持沉默而不予反驳[iii]。对此情形,应当推论其承认不利于自己的事实的存在。

  (四)行政诉讼自认的主体是诉讼中的当事人或其代理人《行政证据规则》将行政诉讼自认的主体确定为诉讼中的当事人或其代理人,这与《民事证据规则》的有关规定相一致,也符合自认规则的一般理论,比较科学。行政诉讼中的当事人是当然的自认主体,当事人的代理人也是自认的主体,但是其自认的效力有一定的限制。如果作出自认的代理人是法定代理人,由于法定代理是一种基于亲权和监护权产生的全权代理,法定代理人实施的诉讼行为在法律上与当事人的诉讼行为具有同等的效力,因此,该自认视为当事人的自认。如果作出自认的代理人是委托代理人,委托代理人的自认是在委托权限范围内作出的,则该自认视为当事人的自认。不管当事人与委托代理人是否同时在庭审现场,对超出委托权限范围的自认不能视为当事人的自认,除非当事人追认。

  二、行政诉讼自认的效力

  自认的效力是指自认作出后,会产生什么样的法律效果。通行的观点认为,自认作出后会产生免除一方当事人举证责任和间接拘束法院的效果。自认的性质影响自认的效力。一般而言,将自认作为一种证据或证据方法来看待和使用,在英美法系属于一种通说。在大陆法系大都不倾向于把自认作为一种证据来看待,而是作为举证责任的一种例外,产生免除一方当事人举证责任的效果,或无需其他证据对系争事实加以证明[iv]。

  从现行法律规定看,我国行政诉讼自认的效力与民事诉讼自认的效力不相同。我国《民事证据规则》第八条第一款规定:“诉讼过程中,一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示承认的,另一方当事人无需举证。但涉及身分关系的案件除外”。该规定采纳了大陆法系的观点,将自认作为举证责任的一种例外,产生免除对方当事人举证责任的效果。而我国《行政证据规则》第六十五条规定:“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的,人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外”。该规定采纳了英美法系的观点,将自认作为一种证据或证据方法来看待和使用。也就是说,行政诉讼自认不具有当然的证明力。法院对当事人自认的事实可以认定,而不是规定法院应当认定。对当事人的自认,需要进行审查。对不符合逻辑或明显与客观事实不符或有相反的证据可以推翻的,法院不应当认定。

  《行政证据规则》第六十五条对行政诉讼自认效力的规定,从原告自认的角度来说,是正确的,但从被告自认的角度来说,却是不正确的。行政诉讼原告自认的效力与被告自认的效力是不相同的。原告自认是指在行政诉讼庭审中原告对被告陈述事实的承认。这种自认,只能作为一种证据或证据方法来看待和使用,不具有当然的证明力。行政诉讼审理的对象是被告作出的具体行政行为,目的是对具体行政行为的合法性作出评判。被告必须对其作出的具体行政行为承担举证责任,证明其行为的合法性,否则要承担败诉的后果。原告在庭审中对被告陈述事实的自认,不能免除被告对该事实的举证责任,即使原告对被告认定的事实不否认,但被告在庭审中还必须举出其在行政程序中已经收集的用于证明该事实存在的证据。行政诉讼的这种特有规律,决定了行政诉讼原告对被告陈述事实的自认,从性质上说只能是一种证据或证据方法,产生不了免除被告一方当事人举证责任的效果。被告自认,是指在行政诉讼庭审中被告对原告陈述事实的承认。这种自认,是举证免除规则,产生免除原告就自己陈述的事实继续举证的效果。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定:“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;(二)在起诉被告不作为的案件中,证明其提出申请的事实;(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实;(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。” 这是我国行政诉讼法对行政诉讼原告负有一定的举证义务的规定。行政诉讼原告的举证义务与被告的举证责任是不相同的。证明被告陈述的事实的证据,必须是在行政程序中被告收集的证据,在谁提出或何时收集等方面受到法律的限制。被告举证不能,必然承担败诉后果。相反,证明原告陈述的事实的证据,不管是谁提出的或何时收集的,均不受法律的限制。原告举证不能,不必然承担败诉后果。行政诉讼原告的这种举证特点,决定了被告自认会产生免除原告就自己陈述的事实继续举证的效力。在行政诉讼庭审中,原告陈述的涉及上述法律规定的有关事实,如果被告自认,则应当产生免除原告一方当事人举证责任的效果。如原告王某在庭审中诉称被告某公安局对他罚款了500元,但没有罚款收据证明,如果此时被告某公安局承认对他罚款了500元,那法官应当对此事实予以认定,不需要原告王某继续举证证明该事实。

  有人认为[v],行政行为所依据的事实在行政诉讼前已经被相关证据证明而得以确认,是行政主体依职权调查清楚的事实,不像在民事诉讼中属于待证事实,需要由法官来通过审理予以确认查明。在行政诉讼中,行政主体仅有对事实的陈述,没有相关证据证明,原告即使表示认可,法院也不能根据该自认认定具体行政行为具备相关事实依据。因此,行政诉讼自认不产生免除被告行政主体举证责任的法律效果,不必然拘束法院,对法院审查行政行为的事实问题没有任何意义。笔者认为,行政诉讼在举证责任、审理对象、审查范围等方面确实与民事诉讼不同,但不能由此否认行政诉讼自认的存在及其效力。自认是一种客观现象,存在于包括行政诉讼在内的各种诉讼过程中。自认在行政诉讼中的效力如何,取决于行政诉讼的规律。行政诉讼由被告负举证责任,原告虽不承担举证责任,但负有一定的举证义务。需要由原告承担举证义务提出证据予以证明的事实,如果被告自认,则也发生自认的效力,产生免除原告就此事实继续举证的效果。如,原告叶某诉被告某市卫生局拒不颁发卫生许可证一案,原告叶某在庭审中诉称曾向被告提出过颁发卫生许可证的申请,但没有证据证明该事实,而被告某市卫生局对此事实予以承认,因此,原告叶某对此事实就不需要继续举证,被告某市卫生局的自认有效。对于被告的行政行为所认定的事实,举证责任在被告方,如果原告对该事实自认,不产生免除被告就此事实继续举证的效果,但可以视为一种证据或证据方法。行政诉讼自认不仅存在,而且有效力,对此予以否认的观点不能成立。

  行政诉讼自认的效力并非是绝对的,由于案件事实的复杂性、多样性,在某些特殊情形下,出于某些特殊诉讼政策的考虑,在立法上或学理上应当对自认的效力加以一定的限制,不使自认发生如前所述的拘束力。立法上或学理上均认为,在下列情况下,自认不发生预期的效力:1、应予司法认知的显着事实或者能够基于推定而得知的事实。 ?2、在诉讼上已被证据证明为并非真实的事实。3、法律上应当依职权调查的事实[vi]。现行立法对行政诉讼自认效力的限制的规定不具体,应当加以完善。在实践运用中,对自认效力的限制,可以参照民事诉讼的规定。

  三、行政诉讼自认规则的运用

  在人民法院行政诉讼实践中,自认现象大量存在,但有些同志不能从理论上加以认识及从思想上加以重视,不能正确运用法律确立的自认规则。因此,正确认识和运用自认规则十分重要。笔者结合司法实践,提出以下运用行政诉讼自认规则应当注意的方面:

  1、行政诉讼自认规则与民事诉讼自认规则虽然在理论上是相通的,有很多一致性,但立法设计上存在许多差异。因此,在行政诉讼实践运用中一定要注意两者在法律上的不同规定,不能想当然地套用民事诉讼自认规则。

  2、注意《行政证据规则》与《行政诉讼法》及其司法解释的衔接。《行政证据规则》对诉讼中的许多具体问题没有设计,如对自认效力的限制问题等,这些问题散见于《行政诉讼法》及其司法解释中。因此,在行政诉讼运用实践中要注意衔接。

  3、行政诉讼被告对原告陈述的事实表示认可的,不能作为法院认定被诉具体行政行为合法的根据。

  4、对自认的事实,法官有时一定要问清楚提出事实的一方当事人所陈述的事实是否准确,有无错误。如果对陈述错误的事实进行自认,则法院不能承认该自认的事实[vii]。同时,对自认方当事人,法官应当问清楚其是否明白自认事实的真实意思,是否有不清楚的地方,如果不清楚,则应当要求对方陈述清楚。

  5、行政诉讼自认是一种明示的承认、认可,不承认默示的自认。采用默示的方式进行的自认,不符合《行政证据规则》的“明确表示认可”的规定,不具有自认的效力。

  6、对委托代理人作出的自认,如果委托人在场的,应当问清楚委托人对该自认是否同意,不同意的该自认不成立;如果委托人不在场的,应当问清楚代理人是否有该自认的代理权限,若无权限,则该自认不成立。

  7、《行政证据规则》第六十五条规定,对当事人自认的事实,法院是可以认定而不是应当认定。对当事人自认的事实,法院应当进行审查,对不符合逻辑或明显与客观事实不符或有相反的证据可以推翻的,法院不应当认定。

  8、共同诉讼中的共同诉讼当事人一个当事人的自认,必须获得其他共同诉讼当事人的认可。如果对其他共同诉讼人产生不利的后果,则其效力不及于其他共同诉讼人[viii]。

  9、自认规则的一般理论认为,涉及身份关系的自认,由于涉及当事人的人身关系、公共秩序和利益以及社会的善良风俗,一般不发生效力[ix]。我国《民事证据规则》也明确将涉及身份关系案件自认的效力予以排除。我国《行政证据规则》对此没有作出明确规定,但笔者认为不应否认涉及身份关系案件的自认的效力。因为从行政诉讼被告的角度来说,对于应当由被告举证证明的涉及身份关系的事实的自认,只能是一种证据或证据方法,被告还需其它证据加以证明,只有被告的自认,还不能认定自认的事实成立。

  10、关于行政程序中行政相对人自认的效力问题。行政程序中行政相对人自认,属于诉讼外的自认,不具有当然的证明效力,只能作为一种证据,其证明力如何由法官综合判断。

  11、在行政赔偿诉讼中,一方当事人对事实的自认产生免除对方当事人的举证责任和拘束法院的效力。因为行政赔偿诉讼的举证原则是谁主张谁举证,这与民事诉讼的举证原则一致,因此,民事诉讼自认效力的有关规定,在行政赔偿诉讼中可以适用。

  12、《行政证据规则》第六十六条规定:“在行政赔偿诉讼中,人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可,不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”根据该条规定,如果行政赔偿诉讼案件的当事人之间为达成调解协议而对案件事实的认可,不得作为此后行政诉讼案件中当事人对有关事实的自认。

  13、《行政证据规则》第六十七条规定:“在不受外力影响的情况下,一方当事人提供的证据,对方当事人明确表示认可的,可以认定该证据的证明效力;对方当事人予以否认,但不能提供充分的证据进行反驳的,可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力”。实践中有人认为该条不是有关行政诉讼自认的规定,笔者不赞成这种观点。该条虽然讲的是对证据的认可,但对证据的认可也就等于对该证据证明的事实的认可。不能以认可的对象是证据而否认这是一条行政诉讼自认规则的设计。

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